“双高计划”背景下高职治理现代化研究——基于价值、结构、制度分析框架

——基于价值、结构、制度分析框架

沈小雯

（苏州工艺美术职业技术学院 党委办公室、院长办公室，江苏 苏州 215104）

摘 要：高职治理体系和治理能力相辅相成，是高等教育治理的重要组成部分，二者共同致力于治理价值目标的实现。基于此指出，新时期高职治理改革应以“双高计划”为契机，凝聚共识，明确价值目标；构建协商共治的网络治理结构；建立健全法律制度保障，完善治理体系；加强主体自身建设提高治理能力，不断推进高职治理现代化进程。关键词：双高计划；高职治理；现代化中图分类号：G710 

文献标识码：A 

            文章编号：2096-6725（2020）02-0008-06

新中国成立以来，“中国高等教育治理总体上经历了从管制走向法治、从高度集中走向放管结合、从政府主导走向赋权增能的变革历

［1］

。进入新时代，经济高质量发展转向、程”

现代化的路径。

一、高职治理现代化的内涵

高职治理现代化包括治理体系现代化和治理能力现代化两个部分。“职业教育治理体系与治理能力现代化的关系可以归结为结构与功能的关系，实现职业教育治理现代化，必须以完善的职业教育治理体系作为基础保障，而职业教育治理能力对治理体系具有反

［2］

两者相辅相成，共同致力于治理价作用。”

社会结构转型、国家战略任务调整、教育国际化推进等都要求高职教育培养新型、高端技术技能人才，这些都给高职治理现代化带来了新的挑战。同时，国内职业教育正经历重大改革，一系列政策相继出台，要求高职院校在办学体制机制、专业与课程建设、产教融合与社会服务、国际交流等方面做出重大战略调整，也为高职治理改革带来了前所未有的机遇。在新的历史背景下，中国高职教育治理现代化需要拓展新的研究思维与研究视野。

因此，本文基于结构功能主义理论，尝试构建基于“价值、结构和制度”三个维度的分析框架，结合当前“双高计划”建设背景，全面剖析我国当前高职院校治理中普遍存在的问题和改革困境，系统审视高职治理的价值取向、结构功能与制度保障，从而提出推进高职治理

值目标的实现。

治理体系现代化：高职院校治理体系包括高职院校与政府、企业、社会组织等多元主体参与构成的外部治理结构，也包括高职内部管理层、教师员工和学生等利益主体之间，以及校—院—系纵向不同层级部门之间构成的内部治理结构两个方面。

治理能力现代化：高职治理能力除了包括主体自身的治理能力，还包括外部和内部各主体之间的合作治理能力。高职治理能力

收稿日期：2020-05-15

基金项目：2018年度江苏高校哲学社会科学研究基金项目“高水平高职院校建设视域下高职院校内部治理机制改革路径研究”（编号：2018SJA1413）。

作者简介：沈小雯（1987— ），女，苏州工艺美术职业技术学院助理研究员，苏州大学博士研究生，研究方向：高等教育治理。

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现代化不仅要求各主体不断加强自身治理能力，更重要的是在多元协商共治的治理结构中，提升相互协调、合作制定发展目标和解决冲突的能力。

因此，本文认为，高职治理现代化的内涵是：以实现高等教育现代化为目标，构建政府、社会和高职以及高职内部各利益主体多元共治的治理体系，提高主体治理能力和合作共治能力。

二、“双高计划”为高职治理现代化提供了契机

2019年，《国家职业教育改革实施方案》中提出要“启动实施中国特色高水平高等职业学校和专业建设计划（以下简称‘双高计划’）”。同年4月，教育部、财政部联合发布了设计划的意见》。“双高计划”是国家在经济和社会结构转型、国家发展战略调整的背景下对职业教育发展提出的新目标，是高职院校的。

（一）完善顶层设计，为高职院校治理改革指明了方向

2006—2015年，教育部、财政部联合实施了“国家示范性高等职业院校建设计划”，有力提升了项目院校的办学实力、管理水平、人才培养质量和社会影响力，我国高等职业教育得到了长足发展。“双高计划”在高职院校专业建设、师资队伍建设、产教融合、社会服务和国际影响力等方面勾勒出了高职学校未来几十年的总体发展目标，为“后示范”时期高职发展指明了方向，即在新时代背景下，结合国家需求与国际趋势，以立德树人、培养新型高端技术技能人才为宗旨，更加注重内涵建设，完善治理结构、创新体制机制、促进产教深度融合，提供更加优质、公平的职业教育。办学职能的准确定位有利于高职院校发挥自身优势，形成办学特色，提升核心竞争力；产教深度融合有助于推动产业结构调整和经济

社会的转型，促进社会充分就业，稳定经济社会发展。

（二）重新配置资源，为高职治理改革提供了动力

多年来，国家对“示范院校”“骨干院校”投入了大量办学资源，而其他高职院校办学因为缺乏政策倾斜和财政支持，想要赶超却面临着办学资源紧缺的困难，改革和发展动力不足，造成高职院校之间差距拉大。同时，部分“示范院校”和“骨干院校”在取得一定成绩之后，出现了骄傲自满情绪，缺乏发展后劲。因此，“双高计划”的提出取消了原有的固定身份，重新进行“品牌认证”和资源配置，引入公平竞争机制，不仅能督促原来的优质高职院校继续深化治理改革，走出故步自封的困局，更让其他高职院校看到发展进步的希望，增强它们治理改革的动力。“双高计划”重新配置资源还是推进教育公平的重要举措，能有力推动地方政府加大对“双高计划”院校的政策和财政配套支持，为高职院校治理改革提供强大动力。

三、“双高计划”背景下高职治理现代化面临的困境

“双高计划”勾勒出了高职未来的发展图景，但当前高职院校治理中还面临着治理价值取向偏离、治理结构失衡、法律制度保障缺失以及治理能力不足等困境。对照“双高计划”提出的要求，高职院校的治理体系和治理能力现代化进程依然任重道远。

（一）价值取向偏离

高职院校治理以协调和维护多元治理主体的利益诉求为目标，这就要求高职院校内外部多元治理主体之间形成信任、互惠、合作的关系，达成学校发展的共识。但多元治理主体有着不同的利益诉求，治理理念也不尽相同。作为公共部门的政府和学校、作为私人部门的企业，以及作为“第三方”的社会组织，在对教育这一公共物品的供给上存在着

— 9 —

《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建“双一流”长期效益和“投入—成本”比的博弈。尽管“双高计划”为“后示范”时期的高职院校发展指明了总体方向，但具体治理过程中要达成治理价值目标共识，还需各方进一步的沟通和协调。

由于我国高职院校多由原来的中职院校合并升格而成，“在组建后的高职院校办学使命中或多或少地留下了原来学校的影子，这造成了高职院校办学使命定位与高职教育办学要求存

在一定差距”

［3］

，“路径依赖”依然存在。此外，由于社会范围内崇尚学历、轻视技能的观念作祟，许多高职院校过度追求理论教育，强调学历上升空间，忽视技能训练，在校企合作、产教融合深度和广度上拓展不足，偏离了自身培养高素质技能人才的办学目标。

（二）治理结构失衡

治理结构是治理主体配置资源、协调各方利益，进而实现治理目标的重要载体。高职治理不仅要构建高职自身与外部政府、企业、行业的治理结构，还需平衡院校内部的行政权力、学术权力和民主权利结构。

当前高职院校的治理结构失衡，首先表现在行业、企业等外部治理主体并未在平等参与的基础上相互协调与博弈。在外部治理主体中，政府长期占据绝对主导地位。尽管公立高校在法律上具有独立法人地位，但政府是高职院校办学经费的主要提供者，在学校主要领导任免、人员编制和工资福利等方面享有绝对的话语权，高职院校实际上并不具备独立的自主经营权、法人财产权和独立人事权［4］，办学自主权没有得到有效落实。

其次，高职内部治理结构普遍“泛行政化”，学术权力和民主权利遭到挤压。受政府主管部门“行政化”的影响，当前高职院校普遍采用科层制行政管理结构，行政权力一直占据强势地位，掌握着关系学校发展的重大财权和人事权。“教授治学”很大程度上停留在制度文件层面，并没有得到很好的贯彻执行，在高职院校治理的许多方面未能充分发

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挥学术优势。院系两级教代会、学代会在保障师生参与、管理和监督上的作用仍需进一步加强。

（三）法律制度保障缺失

首先，法律制度是高职治理现代化的重要保障，当前高职院校治理的突出困境就是关于高等教育和职业教育的法律法规数量明显不足，而且增长缓慢。从改革开放至今，只有《职业教育法》《高等教育法》《教师法》等几部法律，上位法数量不足，下位法没有凭借依据，有关机构和组织只能运用相关政策来治理，出现了“高等教育治理政策化”的现象。而政策往往具有短期效应，会因政府领导的变动而改变，这就造成了高职教育治理改革不仅没有有效的保障，而且缺乏长期稳定的环境，难以取得实效。

其次，高职院校内部依法治校的意识淡薄，依法治校的效果不尽如人意。《大学章程》是高职院校的基本制度，是各项制度的核心，《高等教育法》明确规定高职院校必须依章办学，依法依规治理，因此近年来国内高职院校基本都制定了自己的《章程》。但从贯彻实施情况来看，《章程》制定出来之后，学校内部领导层重视不足，宣传力度不够，教职工对《章程》的了解也十分有限，导致《章程》被束之高阁，成了一种摆设，甚至有些制度还与《章程》有冲突，《章程》对高职院校治理的指导和保障作用未能充分发挥出来。

（四）治理能力不足

从外部治理主体来看，政府参与高职院校治理的方式以宏观指导和管控为主，对各个高职院校具体情况缺乏足够的了解，难以“因校制宜”地治理。而企业、行业协会等社会力量囿于治理主体地位的不平等和自身发展的限制，在治理过程中难以有效发挥作用。

从内部治理主体来看，高职院校管理层的治理能力有待进一步加强。党委领导下的校长负责制的实施是高职院校治理能力的重要体现，大多高职院校也基本制定了《党委领导下

的校长负责制实施细则》，但也依然存在着“党政职责界定模糊，党委的决策权力和行政的执行权力之间相互制衡不足，没有完全形成党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机

制”

［5］

等问题。此外，作为高职院校管理中坚力量的中层干部队伍还存在着年龄结构不尽合理、专业素养和职业能力参差不齐、责任心和参与积极性不高等问题，治理能力建设也有待进一步加强。

四、“双高计划”背景下高职治理现代化的现实路径

新时代高职院校要以“双高计划”建设为契机，充分利用政策和环境优势，凝聚价值共识，明确改革目标；构建协商共治网络结构，完善治理体系，提升治理能力；推动治理体系和治理能力现代化，积极回应经济社会转型和产业结构调整对高职院校的期待。

（一）凝聚价值共识，明确价值目标价值目标是高职院校治理改革的导向。高等职业教育兼具高教性特征和职教性特征，因此，高职院校治理体系建设既要实现高等教育的目标，也要体现职业教育的特性。

一方面，协调外部政府、社会和高职院校自身的利益诉求，在国家层面通过完善治理体系推进教育公平，提升人才竞争力；院校层面实现“双高计划”办学水平、服务能力、国际影响显著提升，达到国际先进水平的目标；个人层面协调高职院校内部决策者、执行者和被管理者之间、管理人员与专业教师之间的价值诉求，明确“以人为本”的价值取向，促进学生成长成才、提高教师专业素养和职业技能是目的，治理改革是实现目的的手段。

另一方面，高职院校应当按照职业教育培养高端、新型技能人才的治理目标，加强自身内涵建设，深化专业和课程结构改革，提高教育质量和办学水平，不断提升社会影响力。通过加大校企合作力度，深化产教融合，加强应对经济结构、产业

结构转型对新型技术人才的需求，促进社会充分就业，稳定经济社会发展。同时，要“注重传播崇技重德文化的历史使命，引导全社会树立尊重劳动、尊重知识、尊重技术、尊重

创新的观念”

［6］

，使高职教育发展理念得到广泛认同，凝聚多元主体的价值共识，推动价值目标的实现。

（二）构建协商共治网络结构

治理目标的达成离不开治理结构的支撑。构建多元协商、内外共治的网络治理结构，要处理好外部政府、社会和高职院校之间的关系，明确管、办、评三方的权责边界；也要平衡内部行政权力、学术权力和民主权利，科学合理配置院系两级管理权责。

完善外部治理结构，就是要完善由政府、企业、行业协会、社区和学校共同组成的理事会制度，明确各治理主体的职责权限和责任边界，保障权责对等。政府是高职院校治理的主导力量，为高职院校提供财政、法律及政策等方面的支持；要尊重高职院校的独立法人地位，落实和扩大高职院校办学自主权，推动高职院校依法自治。充分发挥市场和社会在教育资源配置中的决定作用，形成政府主导、市场和社会参与、高校自治的多元主体平等共治格局，探索建立混合所有制办学机制。

完善内部治理结构，要协调管理层、教职员工和学生的利益关系，平衡行政权力、学术权力与民主权利，完善教授治学制度，突出学校学术委员会的学术治理地位，充分发挥教授委员会、教学委员会等学术组织的作用。要重构校—院—系纵向层面的管理体制，科学划分各自职责范围，赋予和扩大二级院系治理自主权，充分调动二级院系参与治理的积极性，提高基层治理能力。要强化校院两级教（学）代会的民主参与功能，完善民主管理和监督机制，尊重和保障师生民主权利。

（三）完善法律制度保障

完善的法律制度体系是高职治理现代化

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“双师型”教师队伍建设，的重要保障。“在立法的过程中不仅要坚持民主、公平与正义的价值取向，还应遵循教育规律和社会发展规律，形成科学、合理的法律法

规体系”

［7］

。因此，首先要加强职业教育立法的顶层设计，统筹审查全部现有法律法规，对其中重复、冲突的条款及时进行删除或修订，对已经过时的内容及时调整，对已经出现问题还未有相关法律管辖规制的及时起草，做到“立”与“破”的有机结合，让治理主体的权利、责任、义务都有法可依，更好地引导规范多元治理主体的行为。其次，“在有条件的情况下，适时将较为成熟的职业教育政策和制度

上升为相关的职业教育法律法规”

［8］

。这样不仅能够有效减少法律执行的阻力，还能够增强法律的普适性。

从内部治理来看，高职院校要完善《大学章程》，加大其执行力度，提高制度供给能力和执行能力，健全治理体系的保障机制，保证内部治理各项工作在法治轨道上运行。要根据社会和学校发展的实际情况不断调整具体的实施细则，保证制度与时俱进。要健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制，构建责权利相统一的、有利于科学发展的管理体制和运行机制，做到依法办学、自主管理、民主监督、社会参与；坚持用制度的刚性约束把全面从严治党落到实处，不断健全从严治党长效机制。坚决实行民主决策制度，在制定和修改规章制度前充分听取学院师生的意见和建议，提升制度制定的前瞻性、科学性和计划性，提高学校核心竞争力。

（四）提升治理能力

信息技术是提升治理能力的重要支撑。要推动智慧校园建设，增强治理主体应用大数据、云计算、5G、人工智能等高新技术的意识，牢固树立信息技术思维；并通过培训、继续深造等途径提高治理主体运用新技术手段的能力，提升主体技术素养。同时，“实施互

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联网+战略，建立大数据平台”

［9］

，消除“信息孤岛”，实现资源和信息共通共享，推动治理主体间的沟通和协商，从而提升主体治理能力和合作能力。

社会评估是衡量治理能力的重要方式，科学、客观的评估体系能及时反馈治理成效、纠正治理工作中存在的问题。因此，要在坚持“管办评”相分离的基础上，推动政府下放评估权力，鼓励社会第三方教育评价机构参与，让多元治理主体都平等地参与评估，保证社会评估的中立性和专业性。同时，优化内部质量控制和评估机制，建立健全学校内部治理监督和评价体系，成立学校质量工作委员会，保障内部评估工作的公开、透明。

参考文献：

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晓思.教育治理体系与治理能力现代化的研究进展与展望［J］.河南社会科学，2018（2）：113-118.

Research on the Modernization of Higher Vocational Education Governance

under the Background of “Double-high Plan”

——Based on Value, Structure and System Analysis Framework

SHEN Xiao-wen

( Suzhou Art & Design Technology Institute, Suzhou 215104, China )Abstract: The governance system and capacity of higher vocational education governance are important components of higher education governance. They complement each other and work together to achieve the governance goal. This paper points out that the governance reform of higher vocational education in the new era should take the opportunity of \"Double-high Plan\" to build consensus and define the goal, construct the network governance structure of deliberative co-governance, establish and improve the legal system to improve the governance system, strengthen the self-construction of the main body to improve the governance capacity, so as to constantly promote the modernization of higher vocational education governance.

Key words: \"Double-high Plan\"; higher vocational education governance; modernization

（责任编辑：葛 薇）

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