全球“新基建”热潮的理论解析

全球“新基建”热潮的理论解析*

摘要：讨论了基础设施建设的理论渊源和其在经济社会中的作用，梳理了我国和欧盟、美国、日本、韩国在“新基建”方面的政策布局，从“通用技术”（General Purpose Technologies，GPT）角度探讨了新型基础设施建设的理论基础，并给出了相关政策建议。

关键词：基础设施建设；新基建；GPT

1 引言

随着技术经济的不断发展，基础设施的概念也不断升级。在不同的生产模式与技术条件下，基础设施的内涵与外延必然发生新的变化。随着我国经济发展进入到新的阶段，基础设施的概念也发生了巨大的变化。在这个背景下，新型基础设施的概念应运而生。2018年12月的中央工作会议强调，要加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设。这是在中央层面上首次提出“新型基础设施”的概念。之后，十余次中央层面的会议都对“新型基础设施建设”（简称“新基建”）进行了部署。国外虽然没有提出或应用“新基建”的概念，但近几年很多国家都出台了与“新基建”相关的政策。可以说，“新基建”已成为全球基建设施建设的热点。

2 各国“新基建”发展政策梳理

“新型基础设施”的概念在我国中央层面的提出，源于2018年12月中央工作会议。在此之后，中央层面在多个重要会议上都对“新基建”进行了部署，形成了我国促进“新基建”的顶层设计。

2019年3月，李克强总理在《政府工作报告》中重点强调了“新一代信息基础设施”。基于技术进步的“新一代信息基础设施”正是“新基建”的重中之重。2019年7月的中央政治局会议重点提到了以信息网络为代表的“新基建”，明确要加快新型基础设施建设，这与2019年的《政府工作报告》精神是一脉相承的。2019年12月，中央经济工作会议使用了“战略性、网络型基础设施”的概念，其外延与当前所理解的“新基建”也是完全一致的。

进入到2020年后，“新基建”更是成为了中央推动经济发展的发力点。2020年1月，国务院常务会议指出，要出台支持政策，推动信息网络等“新基建”投资。2020年2月14日，中央全面深化改革委员会第12次会议提出，新型基础设施要和传统基础设施统筹发展。2020年3月4日，中央政治局常务委员会会议进一步要求加快“新基建”进度，并明确提出了“新基建”的外延。一时间，中央层面接连的会议使“新基建”成为舆论的热点。此后，全国各省市也陆续出台了支持“新基建”的政策文件，很多省还发布了包括“新基建”的投资计划。到2020年4月下旬，国家发改委首次对“新基建”的外延进行了明确，“新基建”的概念开始规范化。2020年5月底发布的《2020年政府工作报告》提出了“新基建”的具体方向和措施。此后，国务院《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》、工业和信息化部《工业互联网专项工作组2020年工作计划》等文件都提到了“新基建”的意义以及在一些具体领域的做法。

全国多省份相继发布关于“新基建” 建设的政策文件。2020年4月，上海市推出《上海市推进新型基础设施建设行动方案（2020—2022年）》，指出未来3年，上海将围绕新网络、新设施、新平台、新终端，投资约2700 亿元推进“新基建”建设；2020年6月6日，广州市第十五届人大五次会议指出，广东省2020年将推动投资近5000 亿元的数字“新基建”项目落地建设，加快布局5G、人工智能、大数据中心等重大项目；2020年6月18日，重庆市政府发布《重庆市新型基础设施重大项目建设行动方案（2020—2022

年）》，指出重庆市将总投资3983 亿元，滚动实施和储备375个“新基建”重大项目；2020年7月3日，河北省工业和信息化厅发布《 河北省大数据产业创新发展提升行动计划（2020—2022年）》，提出七大重点任务，统筹河北省大数据产业发展；2020年7月10日，云南省召开了新型基础设施建设工作推进会议，通过了《云南省推进新型基础设施建设实施方案（2020—2022年）》，对云南省的“新基建”具体实施进行了部署。

很显然，“新基建”是发挥当前时代各类GPT红利的基础，为了抢占GPT的红利，其他国家也不甘落后，全球主要国家早已在以5G、大数据、人工智能等为代表的新型基础设施建设上开始发力。近些年来，对于新兴基础设施建设进行积极战略布局的欧盟、美国、日本和韩国的发展政策如表1所示，从这些政策可以看出，“新基建”已成为一种全球热潮。

表1 全球主要国家或地区“新基建”相关政策梳理

3 全球“新基建”热潮的理论解释（GPT理论视角）

3.1 GPT的概念和特点

以互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等为代表的新一代信息技术，在本质上属于GPT。GPT是在历史发展进程中对人类社会生产力提升产生巨大影响的一般通用型技术，如蒸汽机、发电机、信息通信技术（ICT）等。这些技术在整个生命周期中都是被公认的有很大的改进余地，最终被广泛使用，具有多种用途并具有强溢出效应，具备可扩散

到整个经济领域、改善经济社会运行效率的普遍性。有研究人员根据GPT的特征，将所有GPT分为五大类，分别是材料（如铜）、动力（如蒸汽机）、ICT（如计算机）、运输（如铁路）和组织技术（如工厂系统）。很多研究经济增长的经济学家认为，从长期来看，经济增长是由不同的GPT驱动的[1]。

GPT的特点是普遍存在（被许多下游部门用作输入），具备内在技术改进潜力和创新互补性。随着GPT创新的产生，GPT在现有用途中的运行成本下降，下游部门的研发生产率随之提高。辅助支持技术的发明也可以提高GPT的价值。GPT可以从帮助一个特定产品的生产拓展到帮助一个行业的所有产品生产，再到帮助几乎整个经济的产品生产。因此，Bresnahan和Trajtenberg于1995年将GPT定义为具有3个显著特征的技术：首先，它们执行某些常规功能，因此可以在广泛的可能应用领域中使用；其次，它们具有高技术活力，使其执行功能的效率易于不断提高；最后，它们可以产生“创新互补性”，也就是说，它们的采用促进了应用领域技术的进一步发展。在GPT的扩散过程中，其对基础设施不断提出新的要求[2]。例如，铁路运输技术要求建立铁路、车站等各个与之相发展、扩散相适应的基础设施；电力技术则需要与电力相关的大量基础设施将其作用发挥出来。而且，在某种意义上，基础设施本身也决定了GPT的渗透性。Christiaan Hogendorn和Brett Frischmann（2020年）认为，一些 GPT（如铁路和互联网）符合基础设施的概念，在其作用发挥过程中对基础设施的依赖更强[3]。

3.2 基础设施对GPT扩散具有重要作用

不同学者对于GPT是内生还是外生，应该用何种模型来刻画其对于经济增长的影响，有着不同的见解。但可以达成共识的是，GPT对于全要素生产率的提升具有显著的促进作用，并且这种作用的发挥具有时滞性，即GPT从出现到完全扩散，可能需要十年至数十年的漫长时间。而基础设施建设在这个扩散过程中发挥了很大的推动作用。

例如，在技术变革方面，蒸汽机自18世纪60年代被瓦特改良之后，开始渗透到各个行业。比如，被用于从矿井中抽水；被用于在啤酒厂给波纹管泵压，以迫使预热的空气进入高炉；还被用于发电厂、铁路、轮船、早期旅游车、汽车和蒸汽拖拉机等。而作为一种动力系统的GPT，对经济增长起到了极大的推动作用。18世纪上半叶，英国在国民生产总产量、价格、人口、收入和生活水平方面停滞了一段时间之后，从1750年左右国民总产量出现了明显的上升趋势。1780—1790年代，英国国民生产总值以每年约1.8%的速度增长（大约是其本世纪中叶增长速度的两倍），而人均产出则以大约每年0.9%的速度增长。在19世纪的第一到第五个十年之间，英国国民生产总值以每年约2.9%的速度增长（意味着在不超过1/4世纪内翻了一番），人均收入增速约为1.5%（意味着在半个世纪中翻了一番）

[4]。从全要素生产率（TFP）角度来看，英国国民生产总值从

1800年之前的每年0.2%的

速度增长到1800—1830年的每年1.3%的速度，在19世纪中叶回落到0.8%的速度[5]。

很多专家学者对英国这一时期的增长原因进行了探究，比较一致地认为蒸汽机在总体上（即直接加溢出效应）对这一时期经济增长具有显而易见的贡献。其中，最重要的是与蒸汽机相关的新型基础设施建设，对经济增长起着极大的推动作用。例如，在蒸汽技术普及和扩散的同时，英国的铁路体系也在进行着飞速建设。在1830年之前，英国大型项目的重点是公地圈地和农业用地的扩建，以及受收费公路信托公司和运河建设影响的道路改善工程。这些改革提高了土地的生产率和当地的交通基础设施水平，增加了铁路系统可以输入或分配的交通量。1830年，英国第一条城际铁路（利物浦—曼彻斯特）竣工。自此，英国的铁路建设项目开始“起飞”，并在1860年代达到顶峰。1845年、1846年、1847年英国分别有119、263和187条铁路法令。1861年，英国批准了160项铁路计划；1865年，英国的铁路计划上升到251项；1866年，英国的铁路计划下降到199项。在经历了铁路建设狂潮之后，英国的铁路系统逐渐完善。从19世纪下半叶开始，英国的铁路系统已经开始向海外扩张。熊彼特认为，当时的英国开创了两项重大创新：一个是工厂体系，另一个是铁路[4]。

第一次世界大战后，美国的生产率平均增长速度显著加快，尤其是在制造业中，TFP的十年增长率达到76%。这其实主要是由自19世纪以来的发电机技术革命所导致的。但整个新电力技术对于各个行业的融入和对于旧技术的替换是一个缓慢的过程，在20世纪20年代之后这种GPT对于提高生产率方面的工程潜力才开始不断释放[6]。

在发电机发生技术革命的同时，电力系统的研究突破也在不断产生。1891年变压器于德国首次大规模展示，这项创新使得用相对高压的输电设备在长距离内以较低损耗承载交流电力成为可能。1896年，乔治·威斯汀豪斯开始了尼亚加拉瀑布的水力发电开发，将大量电力传输至20 英里外的纽约布法罗，开创了在发电机和负载中分离的情况下，通过高压连接传输，再使用变压器降压输送给最终用户的实践先河。1910年，美国电压最高为150 kV的交流线路被建成；1922年，美国第一条245 kV的交流线路被投入使用。随着发电机和变压器的效率提高，美国居民住宅用电价格急剧下降，从20世纪初的平均每千瓦时约4.30 美元下降到1932年的每千瓦时0.88 美元。自20世纪40年代开始，美国的平均电价（所有用户类别）基本稳定在一个较低的水平[7]。

可以发现，无论是英国铁路体系的建设还是美国电网系统的建立，都与该时期相应GPT向整个经济体发生扩散的时间具备一定的一致性。一方面，可以说是当时蒸汽机和发电机作为GPT的扩散需求促使基础设施——铁路和电网的建设加速完成；另一方面，也可以说是铁路和电网系统的建设推动了GPT对整个经济的渗透。这是一个相辅相成互为因果的过程。

当然，GPT的扩散不仅与基础设施建设相关，也会受到国家政策、地区产业结构等多种因素的影响。有研究发现，GPT的特征暗示着一种规模报酬递增的现象，但分散的经济体在充分利用不断发展的GPT提供的增长机会的过程中存在一定困难。特别是，如果GPT及其用户之间的关系仅限于公平的市场交易，则这两个领域都将出现“从小到晚”的变化。

也就是说，在GPT发展和扩散的整体过程中，垄断和获取经济利润不一定是有害的[2]。Von Tunzelmann于2011年对18世纪英国蒸汽技术普及情况进行了考察，利用S型增长函数拟合英国每个县安装的蒸汽机数量等数据，发现蒸汽机在英国各县的扩散速度受到煤价、水车的数量（电力需求）和各县的产业结构等多种因素的影响[8]。

3.3 “新基建”是ICT作为GPT向社会经济持续渗透的重要基础

信息和通信技术（ICT）是当今时代最重要的GPT。有研究人员发现，1977—2005年，美国生产率发生回升。通过建立了一个二级前沿效率模型，可发现作为GPT的ICT投资在生产率提升的过程中发挥了重要作用，但也可发现ICT对技术进步促进作用的实现在时间上具有一定的滞后性，其中生产率与ICT投资之间有一段负相关的时期。其原因可能是由于ICT资本较低的行业在过渡时期的ICT投入不足，直到达到临界点之后 ICT对生产力的作用才能得以体现。同时，研究人员还发现ICT使用部门学习新技术的能力也发挥着重要作用。这一研究表明，ICT技术要作为GPT更好地发挥作用，需要新的基础设施投入[9]。

从近些年开始，以5G、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网、物联网为代表的“新基建”，成为国家投资和建设的热门项目。从GPT角度来看，可以发现这些项目背后是运输新技术（如高铁、新能源汽车等）、能源新技术（如特高压、新能源）、新一代ICT 技术等，这些技术普遍具有通用性、高技术活力、强溢出性等显著特征，具备发展成为GPT的良好潜力。如前所述，新的GPT技术与新型基础设施有着相互促进的作用，因此“新基建”对于GPT的发展和扩散势必具备不可忽视的正向作用，同时也是持续发力和维持增长的重要保障。

对于当前正在发挥作用的GPT而言，“新基建”正是GPT向社会经济持续渗透的重要基础。一方面，ICT技术渗透应用使社会积累了大量的数据；另一方面，很多的新型基础

设施又是数据发挥其作为生产要素潜能的重要基石。从现实来看，由于新型基础设施建设相对信息社会发展的滞后，使大量的数据在生产力、创新等方面的作用仍没有发挥出来。新型基础设施建设，将使数据共享、数据应用、数据转换等更为便捷，使数据成为生产过程中的重要要素，从而为数据价值的发挥提供基础条件。从实地调研的情况可以看出，现在企业生产运营过程中仍有90%的数据没有得到存储，而98%的数据没有得到很好地开发利用。新型基础设施的作用在于通过强化数据开发、共享、分析、利用，将数据作为生产要素的功能落到实处。而这也将进一步推动 ICT作为一种GPT进一步向社会经济的各个方面深度渗透。

在运输新技术（如高铁、新能源汽车等）、能源新技术（如特高压、新能源等）这些方面，“新基建” 使原有的GPT（如交通、动力）等在新的背景下进一步发挥对增长的作用，为经济增长提供持续动能。而且，这些GPT对经济效率的提升发挥出基础性的作用，渗透到经济生活的各个方面，推动相关技术深度应用（如新能源推动交通方式的革命），从而实现经济的持续增长。

因此，无论从历史角度抑或是现实角度来讲，一国的基础设施建设与GPT充分扩散和发挥作用都是一个双向促进的过程。GPT发展到一定程度，催生出了基础设施建设的新需求，而基础设施建设的完善也反过来为GPT的扩散和长期增长动能的发挥提供了坚实基础。

4 对我国“新基建”发展的政策建议

如前所述，“新基建”本身是推动时代进步的GPT的一个重要部分，而且是GPT持续扩散到技术进步、经济增长、社会治理等各个方面的基础和条件，应站在如何推动GPT转化为社会生产力的视角，对“新基建”相关政策进行审视，推动“新基建”发展。

4.1 放大视角，在国家层面进行目标清晰、循序渐进的战略布局

“新基建”的核心功能是推动GPT的持续渗透应用。“新基建” 本身的单兵突进并不能完全将其作用发挥出来，因此新旧基础设施的更迭应该是循序渐进的，不应该盲目追求速度。传统基础设施在我国经济社会发展过程中发挥的作用不可忽视，虽然随着时间流逝，传统基建在效率方面优势不再，但新旧基础设施的更迭仍需要循序渐进、合理推进。

基础设施建设是一个长期投入的过程，根据历史经验，在某些行业投入累计到一定程度之后其对于生产率的促进作用才能得以体现，具有一定的滞后性，因此在对基础设施进行投资建设时需要做好长远规划、理性评估[9]。

在“新基建”的政策目标方面，要积极推动“新基建”发展成为GPT，加强GPT的扩散性，推动融合更多下游产业。在政策实施层面，需随着技术更迭，及时更新“新基建”的发展战略，放大视角，动态规划布局。另外，要注重提高“新基建”扩散部门学习和应用新技术的能力，使新基建的在经济增长中的作用能够更加全面迅速地释放出来。

4.2 整体规划，综合考虑区域特点和“新基建”项目之间复杂的交联性

结合我国不同区域的经济发展特色和地理环境特点，差异化建设，提高新型基础设施建设和应用效率。如在城际高速铁路和城际轨道交通的建设过程中，除考虑地理因素之外，也应将经济发展因素、城市群、产业集群、人口流动关系等因素纳入考虑范畴。

整体规划，发挥“新基建”项目之间的相关性与交联性，避免因单一布局引起的资源浪费和覆盖不足等问题。如特高压建设直接影响到我国的电网布局，下游新能源汽车充电桩的建设过程最好将区域特高压建设的进程考虑在内，以达到高效充分的资源利用。物联

网、大数据、工业互联网等新型基础设施之间存在复杂的交联性，在建设过程中也要综合规划。

4.3 利用竞争优势，发挥市场作用推动社会力量积极参与新型基础设施建设

自筹资金已经成为中国传统基础设施建设资金来源的中坚力量，在新型基础设施投资建设过程中，考虑到分散经济对于GPT利用率低的特征，可以发挥重点企业和研究机构在5G、人工智能、物联网等方面的研究动能，积极鼓励社会力量参与投资建设。

5 结束语

总的来看，由于GPT的高渗透性，需要上下游联动。因此，考虑到新基建在GPT发展和扩散的整体过程中的带动作用，政府需要合理引导，综合考量，做好新型基础设施的规划、布局和建设工作。在实施过程中，还要关注“新基建”作为网络型基础设施的特点，在大型企业获取垄断利润的福利损失和新型基础设施建设推动长期经济增长的整体贡献之间做好取舍，很多“新基建” 的建设实施中，对其建设主体在某一市场，尤其是GPT的应用市场竞争中的地位进行评估时，不能单纯依据其市场占有率，而是需要对该市场主体所涉及的应用市场、市场主体的具体行为等方面进行监管。此外，由于在历史上我国基础设施投资和反腐败指标存在的负相关关系[10]，在政企合作推动“新基建”的同时，也要做好对于各级政府自身的监管，以提高“新基建”的效率，推动“新基建”快速健康发展。