社区管理 新型城镇化进程中 农村社区社会治理工作的思考 ■胡永洲 改革开放３０多年来，我国农村经济社会结构、 生产经营方式和农村治理机制都发生了深刻变革。 随着新型城镇化的推进，农村社区社会治理又带来 了一系列新课题、新挑战、新要求。农村社区社会治 理是整个国家治理体系的基础，加强和创新农村社 区社会治理工作，关系到农民的切身利益、城乡一体 化进程及全面小康社会目标的实现。 一、农村社区的特点及 社会治理的重要意义 农村社区是相对于传统行政村和现代城市社区 而言的，是统筹城乡发展的产物。它既与传统自然村 落、行政村组迥异，又与城市社区不同。目前，我国农 村社区主要是以乡镇辖区和村委会所辖区域为单 位，它是我国农村社会最基层的社会组织，也是我国 农村乡镇基层政权组织稳定发展的重要保障。其特 点主要表现为：一是社区人口相对集中，居住人群比 较单纯；二是社区有自己的产业，常驻居民以农业生 产为主，自我服务意识强；三是社区与居民关系密 切，生活方式简单，人际关系比较和谐，乡村文化色 彩较浓；四是社区组织程度相对不高，形式单一化， 属于熟人社会。 农村社区不同于城市社区，社区服务治理的现 状、方式和效应也就有所不同，因而正确认识农村社 区社会治理的规律和特点，充分发挥农村社区的社 会治理功能，将对农村社区建设及统筹城乡发展起 ８ 着巨大的促进作用。 （一）有利于推进新型城镇化进程和农村经济的 发展 当前我国以工哺农、以城带乡的实施，极大地促 进了农村经济社会的发展，城镇化的推进和城市现 代化的发展，也使农村社区建设得到明显提高，农村 在撤乡并镇、撤村建居等行政区划调整的同时，社区 服务治理也就面临着更加艰巨的任务，社区社会治 理迫切需要不断地发展创新。如何适应当前这一改 革发展趋势，加快农村乡镇政府职能转变，改变农村 社区社会治理方式，就成为农村社会发展的关键。为 此，要进一步改变乡镇政府包揽一切的传统农村治 理模式，大力加强农村社区建设，健全和完善农村社 区组织体系及服务功能，培育社区治理服务意识，使 社区内的组织、群众、社会团体等都成为社区治理的 参与者，使农村社区各项工作落到实处，更能使农村 社区服务治理水平得到明显提高，有利于推进农村 城镇化进程，并将为统筹城乡发展奠定一个良好的 基础。 （二）有利于加强农村精神文明建设，维护农村 社会稳定 精神文明建设是社区建设发展的一个重要组成 部分。目前农村人民生活、文化水平普遍得到提高， 但随之而来的封建迷信思想、不健康的文化娱乐活 动也严重影响到农村社会的稳定和谐发展。因此，农 村社区建设发展就成为加强农村社会主义精神文明 上海农村经济２０１４年第６期 建设、维护农村社会稳定的重要条件，同时也是实现 农村社区文化繁荣发展，满足农村居民日益增长的 物质文化生活发展需求的重要保障。加强精神文明 建设，提高农村社会的思想文化素质，要与农村社区 建设和社区社会治理有效地结合起来，只有这样才 能有效地化解农村社会中出现的问题和困难，提高 社区社会治理的效率和效益，实现农村社会稳定和 谐发展。 （三）有利于推进农村乡镇体制改革和统筹城乡 发展 统筹城乡发展，关键要解决好农业、农村、农民 问题，把农村各项改革顺利推进。乡镇体制改革的发 展，就是要不断增强农村基层组织的服务能力，也就 是在转变政府职能的同时，积极加强基层组织建设， 提高基层组织的整体服务能力，通过政府职能的转 变，把那些不该管、管不了、管不好的事务交给社会 和其他组织来管理，使农村基层组织管理得到不断 地发展和完善。农村社区建设的发展，是推进农村乡 镇体制改革和城乡一体化发展的必然趋势，而统筹 城乡发展，新型城镇化的不断推进，撤乡并镇、撤村 建居等行政区划的调整，更是加快了农村社区建设 的步伐，这意味着以工促农、以城带乡的现代农业体 系的形成，农村社区社会治理也将成为统筹城乡发 展的重要基础力量。 二、当前农村社区社会治理存在的问题 目前，我国农村社区大多数实施的是一种政 党、政府、村民组织共同治理社区的三元结构模式。 随着改革开放的深入，我国农村在治理体制和治理 方式方面发生了许多变化，农村社区在社会治理改 革实践过程中也取得了一定的成绩。但在推进新型 城镇化的进程中，农村社区在社会治理方面还存在 一些问题，主要表现在： （一）治理理念滞后 随着农村乡镇体制改革的不断深入发展，农村 社区组织的不断扩大，农村乡镇一些社区管理组织、 管理人员的观念仍然比较落后，管理人员的工作能 力、文化素质、服务意识和管理的积极性还不高，管 上海农村经济２０１４年第６期 理人员的思想观念仍然受计划经济体制的影响，“管 控思维”根深蒂固，其治理理念、治理方式、活动开 展、服务实效等均严重滞后于农村经济社会发展。 （二）政策、措施落实不到位 近年来，中央、省、市、县（区）先后制定和出台了 许多切合农村实际、符合民心、能够调动广大农民积 极性的法律法规和政策。然而，由于部分管理人员思 想文化素质低、管理能力差、工作不认真负责，且对 政策和法规领会不透、落不到实处，因而在农村许多 政策法规不能很好地贯彻执行。管理措施不力、落实 不到位，缺乏有效的监督职能，使许多村干部在管理 方面随心所欲，这些都严重影响了农村社区的建设 发展。 （三）“重管理轻服务、重建设轻规划”现象比较 普遍 目前，农村社区治理普遍存在着重管理轻服务 的现象，提供的服务项目、服务质量难以满足社区居 民的需要，多数社区服务还停留在传统性、邻里性和 救助性的服务上，缺少面向整个社区居民的物质和 精神需求的服务，也未完全实现由乡村管理服务向 社区治理服务的转变；在社区建设规划方面也基本 是以原城乡接合部的居民区为重点，社区缺乏整体 规划设计和统一建设，很难满足现代农村社区建设 管理发展的要求。 （四）自治程度低 目前我国农村社区治理主要是以乡镇村为依 托，社区自治程度不高，居民的自治组织性较弱，“行 政化”色彩较浓。虽说在管理方面社区与乡镇政府的 关系是指导与协调，但在实际操作中乡镇政府会以 各种方式影响和控制社区活动，从而降低了社区自 治的能力；在民主决策管理方面，社区自治活动理应 由居民委员会负责并报告工作，且重要事情必须经 由居民委员会讨论决定，但实际工作中个人因素往 往决定一切，群众自治热情不高，有的也不能代表社 区居民的利益。 三、加强农村社区社会治理工作的思考 在推进新型城镇化的过程中，农村社区社会治 ９ 社区管理 理应在治理理念、建设规划、队伍建设、体制机制和 社区文化等方面进一步加强提高。 公共设施建设是农村社区建设的一个重要环 节，也是当前农村社区建设最薄弱的一个方面。农村 社区建设的发展，需要从公共设施建设入手，大力加 （一）更新观念，统筹城乡社会治理 农村社会治理也要顺时应势，与时俱进，更新过 时了的旧观念、旧体制、旧做法。当前，有两个观念仍 需要予以更新。 一强对公共设施及公益性服务方面的投入，政府需要 在财政上给以大力支持与帮助，并在公共服务、公共 管理和制度措施方面要有所发展创新，为社区建设 的发展打下良好的基础。 是以管理代替治理。管理不能等同于治理，管 理只是治理的低级形态，需要实现由管理向治理的转 （三）整合资源，强化组织队伍建设 农村社会治理体制改革本身也是一项涉及广泛 型升级。随着农村社会的变革，农村生产方式、社会结 构、组织结构、生活方式的转变和农民主体意识、民主 意识、权利意识的增强，实践已经证明传统的农村管 理方式已不合时宜，必须向现代农村社会治理转变， 要更加注重农民主体作用的发挥，注重非权力性影响 力的运用和柔性手段的采取，变单向行为为多向互 动，变“管人”为“聚心”，变只重平安为追求农村社会 的稳定、有序、民主、和谐，有治有理，长治久安。 二是转变城乡二元分而治之的观念。农村社会 治理绝不仅是农村局部的事，事实上，它与城市社会 的治理有着千丝万缕的联系。如随着城镇化的推进， 大量的农村将变成城市，大量的农民将洗脚上岸变 成市民，城市人口的增加和农村人口的减少是必然 的趋势。这就要求我们对农村社会的演变作出科学 的预判，并顺应这种趋势从统筹城乡的角度来谋划 农村社会的治理，并逐步引入城市社会治理体系，推 进农村社区化治理。统筹城乡抓治理，要求统筹城乡 布局，统筹城乡制度安排和制度供给，让农民共享改 革发展的阳光雨露。统筹城乡就应该鼓励城市社会 治理资源向农村流动，城市文明向农村辐射，城乡携 手优化社会治理。 （二）科学规划，加强公共设施建设 农村社区建设必须科学规划管理，系统全面地 制定建设规划、村镇规划、产业规划等。建设规划必 须把长远目标和近期规划结合起来，根据新农村建 设发展的需求，根据当地农村经济社会、农民生产生 活、农村社会环境及居民需求导向原则，合理规划设 置社区建设规模，也就是找准各自农村社区建设发 展的特色和特点，探索适合于自己社区建设发展的 模式，实事求是地科学规划管理。 １０ 的系统工程，要整合资源，形成合力。在设计实施时 一定要从实际出发，抓住重点。当前，对于广大的农 村地区来说，农民最关心的还是解决发家致富的问 题。因此，农村社会治理要与解民难、办民事结合起 来，这是农村社会治理最直接、最可靠的力量源泉。 只有经济发展了，集体才有凝聚力，人民群众才有更 高的社会公共服务的需求，才能从根本上缩小城乡 差距。农村的社会公共服务体系十分薄弱，与城市差 距很大，人民群众反映十分强烈，所以加强社会保障 建设，切实提高农村的医疗卫生水平至关重要。要牢 牢地将社会治理和公共服务拴在一起，把促进生产 发展、推动产业调整、发展特色经济、解决就业问题 等群众关心的民生问题放在首位。始终坚持在管理 中实现服务，通过服务的实际效果来促进治理。只有 这样，我们的农村社会治理才不会变成“空架子”，才 能得到农民的积极支持。 农村居民委员会和村民委员会是农村最基层的自 治组织，在农村社区服务管理中具有核心的组织领导 作用。但居民委员会和村民委员会不是政权组织，也不 是行政单位，它开展工作主要是依靠民主决策、民主管 理、民主监督等方式进行的，所以组织队伍的作用是关 键。一些农村社区党支部和居民委员会之间、村干部与 群众之间出现了一些新的矛盾，社区治理难以全面开 展实施。要真正体现社区自治的原则，做到依法管理社 区，就要在基层组织建设方面有所改进和提高。一是要 完善社区组织设置，使党组织与社区建制同步开展进 行。二是要加强社区队伍建设，提高社区管理者的管理 水平和能力，把工作能力高、服务意识强、思想作风过 硬、人民群众信得过的优秀人才选拔到社区管理队伍 上海农村经济２０１４年第６期 中来，要建立社区志愿者服务队伍。三是要发挥党员的 先锋模范带头作用，充分挖掘和发挥农村社区的各种 人才资源，采取积极有效的措施，努力调动社区群众的 积极性和创造性，最大限度地把各种力量凝聚到农村 社区建设中来。 社会组织的发育程度是衡量一个国家社会成熟 程度的重要标志。发达国家的广大农村都是通过大 量的社会组织和经济组织来提供公共服务和实现社 会管理的，政府只起到一个宏观的制定政策、提供资 助和进行规范的作用。当前，在推进农村社会治理体 制改革的进程中，我们一定要改变以往那种一切由 政府包办的传统方式，要积极培育专业经济合作组 织和社会组织，通过它们提供大量的社会公共服务， 满足农民的物质文化需求，解决广大村民的归属感， 增强乡村社区的凝聚力。要进一步加强农民专业合 作、土地股份合作、社区股份合作组织三大合作组织 及其他社会组织的规范建设，使之真正成为引领农 民参与市场竞争、促进农民持续增收致富、创新社区 社会治理的重要组织形式。 （四）着眼长效，完善治理体制机制 统筹城乡发展，建设社会主义新农村，就要对农 村社区治理体制机制进行改革创新。要针对各地农 村社会经济发展的特点、农村生产发展的需要、农村 群众居住环境等特点，积极强化社区服务管理和公 共服务功能。如积极探索改进农村社区服务治理体 制，逐步理顺乡镇政府与社区居委会之间的关系，增 强农村社区服务管理功能，逐步实现社区建设与居 民委员会的有机统～；进一步健全社区党组织领导 的充满活力的居民自治机制；加强对社区服务、管 理、监督等方面制度措施的研究，特别是选举制度、 居民代表会议制度等，保证社区群众各项民主权利 落实到位；建立健全公民权益的反映机制、沟通机 制、协调机制，畅通居民诉求渠道；建立健全常态化 的社会防范机制、多元化的矛盾化解机制、动态化的 危机管理机制和灵敏化的网络沟通机制，切实维护 社会秩序稳定，构建和谐社会。 在完善农村社区社会治理体制机制过程中，既 要发挥内生变量的作用，也要重视外生变量的注入。 上海农村经济２０１４年第６期 一方面，要善于整合农村内部包括农村社会组织在 内的各种资源，变少数人治理多数人为多数人治理 多数人。另一方面，要善于整合农村外部的力量，通 过城乡结对、扶贫帮困、村企结对、干部联村等多种 方式，把各种资源导入农村社会。当前，尤其要积极 鼓励引导民间资本和社会力量积极参与社会治理工 作，探索成果购买、消费补贴、委托服务、项目资助等 多种公共服务供给方式，拓宽多元投入机制。 （五）突出特色，加强社区文化建设 农村情况千差万别，社会治理也应立足于农村 实际需要，有针对性地制定方案、采取措施。各地可 选择有代表性的乡镇、村开展试点，制定出不同的改 革思路，探索治理的新模式。要本着实事求是的态 度，允许“一社区一品”，允许各个村庄根据各自实际 情况贯彻落实。不要搞“一刀切”，不要搞“花架子’郴 形式主义，只要能解决农村发展的实际问题，哪种形 式好就可以采取那种形式。 繁荣的农村文化既是对农民日益旺盛的文化诉 求的回应，也是社区治理的重要载体和手段。通过活 跃的文化活动，可以使人在“乐”的同时受到有益的教 育，提高对是非、美丑、善恶的判别能力，增强对社会 共同道德、共同价值、共同伦理、共同秩序的认同感， 社会主义核心价值观可以通过文化的桥梁实现大众 化；文化是一种“粘合剂”，可以把不同的人通过文化 活动连结起来，增强个人对社区的归属感和集体荣誉 感，使得曾经因包干到户而日渐分离的群体重新走向 一个共同体，使得那些游离于组织之外的人通过文化 的参与实现回归；文化也是有效的“泄洪渠”和“减压 阀”，可以打造‘‘阳光心态”，有效疏导不满、愤恨情绪。 因此，要通过开展文明和谐村镇、文明和谐社区、农民 特色文化演出等活动，弘扬农村文明道德风尚，营造 文明和谐的社区文化氛围，努力满足农村社区文化发 展的需要；要通过开展各种形式的教育培训、普法宣 传教育和公民道德教育宣传等，使农民群众能更多地 学习各种科学文化知识；要通过送戏下乡、送书下乡、 送电影下乡等有序的文化系列活动，大力提高社区群 众文化发展的整体水平。口 （作者单位：江苏省南通市通州区委党校副校长）